《护照法》第6条规定：公民申请普通护照，应当提交本人的居民身份证、户口簿、近期免冠照片以及申请事由的相关材料。

父母应当引导、陪伴未成年人参加有益身心健康的活动，保障未成年人的睡眠、娱乐和体育锻炼时间。此外，第5条规定：户口登记以户为单位。

[2]在公法学上，家庭甚少被关注，更多地被视为被管理的对象。之所以会出现这一现象，本质上是因为家庭中的事务存在诸多亲情、伦理、道德等内容，本身并不适宜由法律来调整。3.对特殊家庭的整体保护 除了特殊群体之外，实际上还存在一些作为独立主体的特殊家庭，对它们的保护往往是建立在家庭成员缺失或者家庭成员抚育、照顾义务履行缺失的情形之下的。[2]如刘征峰指出，虽然早在上世纪末就有学者尖锐地指岀了当时中国家庭法学基础性研究匮乏，法政策和立法论泛滥之弊病，但时至今日，家庭法学界对这一问题仍然缺乏洗削更革的自觉性。[9]参见许志雄：《制度性保障》，《月旦法学教室》（3）（公法学篇），台北：元照出版公司，2002年，第78页。

由此，这种卫护更应以发挥现代家庭的活力、发挥其家庭成员之间的相互支撑作用为目标。[15]最高人民法院行政诉讼附带审查规范性文件典型案例之五：郑晓琴诉浙江省温岭市人民政府土地行政批准案（2018年10月30日发布）。《行政复议法》的规定过于简单，操作性不强，使复议工作在实践中面临许多具体问题无法得到解决。

但是，自1993年以后各地的行政复议案件就开始下降，在《行政复议法》颁布以前，再也没有达到《行政复议条例》实施初期的水平。（3）虽然《行政复议法实施条例》将作为手段的解决行政争议误以为立法目的加以规定，但它毕竟更接近行政复议权利救济本质。也正是如此，我们也可以看到，凡是没有将权利救济做正确定位的法律制度，其实效往往是不如人意的。尽管《行政复议法》确立了公正原则，然而，由于没有防止偏见之规则与制度的保障，这个原则似乎一直停留在规范层面而很少及于实务，因为，在实务中很少有这样的个案发生。

行政复议程序中并非没有听取意见程序，[28]但是，围绕听取意见所应当匹配的制度，如说明理由、听证笔录效力等却付诸阙如。[9]从上述行政复议立法目的简要变迁史可以看出，行政复议功能如何定位一直处于并不那么确定的状态。

所以，保护公民、法人和其他组织合法权益，应当加以强调而写在前面，并与《行政诉讼法》第1条的写法一致起来。这一经典性场景就是法庭。即由行政机关和行政相对人构成的行政争议，它不涉及第三人利益，如因申领驾驶执照引发的行政争执。[25]因此，行政复议机关必须淡化与被申请人之间因行政上的层级制而存在的利害关系，外观上尽可能保持一种组织中立性。

所以，无论是行政说，还是司法说都不足以表述行政复议的性质。[19]行政复议执行性在内部呈现其层级模式的运作过程，不参与行政复议过程的行政机关负责人有权否决复议工作机构的复议结论，同时对行政复议承担全部法律责任。（2）面对庞大的上访群众所带来的维稳压力，《行政复议法实施条例》回应了社会民众权利救济的诉求，这或许可以反证《行政复议条例》《行政复议法》立法目的不符合社会发展需求。可见，没有行政相对人来申请行政复议，行政复议制度设计得再精妙也没有意义。

（二）双重立法目的与个案权衡 当《行政复议法实施条例》把行政复议的立法目的移到了解决行政争议之后，《行政复议法》中的保权监督等立法目的仍然具有法律效力。[27]赵大程：《打造新时代中国特色社会主义行政复议制度体系》，载《中国法律评论》2019年第5期，第31页。

[24]甘藏春：《关于行政复议基础理论的几点思考》，载《行政法学研究》2013年第3期，第5页。在世界范围内，英美国家类似于我国行政复议的那种法制度一般偏重于司法性，旨在提供权利救济。

一些具体制度在实务操作中走样，如不准申请人复制且只能看、抄写被申请人答辩材料等。在现行法体系之下，作为行政诉讼配套的行政复议因定位于内部监督而不是权利救济，在社会民众眼里，它甚至还不如信访。在我国，行政复议作为行政诉讼的一个配套制度，在过去30多年中立法目的几经变迁。[13]依此说，既然行政复议是行政机关内部监督，那行政复议机关为什么不能依职权启动行政复议程序，而非要公民、法人或者其他组织申请，且还要把申请人资格限定在与被申请的行政行为之间有利害关系呢？如果行政复议是行政机关内部监督，那不仅行政复议机关可以依职权启动行政复议程序，而且任何公民、法人或者组织都可以申请行政复议，无论被申请的行政行为是否与自己有利害关系。需要指出的是，目前无论在实务界还是学术界，只要提到化解行政争议，必然得出要建立行政争议调解（合意）制度的结论，似乎没有第二个选项，甚至将决定（包括法院裁判）排除在行政争议化解方式之外，这是一种急功近利的决策性短视。但这种成功不是通过行政复议制度有效地提供救济，而是通过行政权力引导和法院不愿意受理这些不争的现实，迫使行政相对人别无选择而形成的。

在行政复议程序中，卷宗阅览是行政复议信息公开的主要程序。尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。

换言之，行政复议只是一种以内部监督功能为导向的行政活动，而行政诉讼则是以公民权利救济为主要目标的司法机制。[38]或许，在中国社会转型过程中权利救济是高于一切的法律价值，唯有如此，才能回应社会民众日益高涨的权利意识与权利诉求。

[34]最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第92条规定：原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责。今天，学界围绕如何修改《行政复议法》展开的讨论，不仅促进了行政复议法基础理论的发展，而且也大致指出了《行政复议法》修改的基本方向。

换言之，行政复议是诉讼公正与行政效率结合之后化学反应的产物。第三方在场的情景并非限于司法权领域，行政权领域也并不少见。毕竟，相对于正式纠纷解决机制，替代性纠纷解决机制缺少程序的规范性，而正是这一点，如合意这样的行政争议化解方式才会产生上述种种弊端。由于行政复议机制失灵，导致诸如信访、申诉、街头抗争之类的非规范性争议解决机制急剧膨胀，反过来又进一步冲击行政复议制度，形成制度渠道虚置、非制度渠道膨胀的恶性循环。

这样一来，行政复议机关就会从开始时的居中裁决机关转向与行政相对人（申请人）对峙的行政机关。让一个具有独立法律地位的机构来裁决行政争议，行政机关无论如何是放心不下的。

[14]因此，从逻辑的角度看，保护公民、法人和其他组织的合法权益是行政复议的最根本的目的……如果不是主要为了保护相对方的合法权益，而只是为了监督而监督，‘防止与纠正‘保障行政机关依法行使职权也就失去了方向。自行政复议制度创设以来，也一直是这两种学说之争，这在一定程度上反映了行政复议法理论研究的陈旧，不能完全满足行政复议法实践的需要。

只要立法决策层能认识到这一点，在将来的立法中加以调整，行政复议就可以回归其权利救济的本质属性。我们知道，合意之下的行政争议化解是基于双方各自退让为前提，在相当多的案件中，谁对谁错之争已经无关宏旨了。

此时，以行政复议决定形式化解行政争议便是一种无可替代的法定方式。这就要求我们对行政复议进行理论定位，既要充分考虑它所具有的行政性，也要认真顾及它所具有的司法性。在描述行政复议成绩的一些统计数据中，我们经常可以看到行政争议化解率的数据。[5]从《行政复议条例》确定的立法目的看，立法者是要通过这种‘层级监督优先，法律救济兼顾的制度宣示，来确立行政复议与行政诉讼的不同属性。

同样，将行政复议看作是从国外移植来的一种法律制度，而不是中国法律制度史发展中的一种逻辑必然，其结论必然是行政复议可有可无。纵观现代行政法，一个多元行政救济体系已基本形成，且在实践中发挥出重要功能。

因此，正如有学者所言：我们应该抛弃对替代性纠纷解决的迷信，认真审视现有的各种纠纷的解决途径，分析机制多样而功能一元的原因，并寻求破除这种旋转门式的纠纷解决机制的办法，以实现人民的接近正义、获得正义和享受正义的基本诉求。[22]司法化并不是行政复议制度发展的障碍，真正的原因，还在于复议制度设计上存在体制、机制及实施执行上的缺陷。

但是，如果作为权利救济制度的行政复议不能满足上述三个要求，那么它就不可能发挥权利救济制度的功能，也就难以吸引公民、法人或者其他组织以申请的方式开启行政复议程序在当年办结的行政复议案件中，又有34%进入了行政诉讼程序。